來源：財(cái)經(jīng)雜志
過去幾年，中國(guó)在環(huán)境治理方面使用了約談、督查等行政手段、法律手段，解決了長(zhǎng)期以來欠下的歷史舊賬。接下來，需要從激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制著手，解決環(huán)保背后的深層次問題，把環(huán)保和經(jīng)濟(jì)需求結(jié)合起來。
五年時(shí)間，北京的PM2.5平均濃度下降35.6%，其背后是一系列高代價(jià)甚至爭(zhēng)議性的措施，包括政府對(duì)工業(yè)污染的大刀闊斧式治理。
國(guó)務(wù)院2013年9月出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（下稱“大氣十條”）要求，到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物（PM2.5）濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
這一目標(biāo)下，中央和地方政府采取了各種措施改善空氣質(zhì)量，污染治理力度之大、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有。2017年，北京交出了PM2.5平均濃度58微克/立方米的成績(jī)單。
環(huán)保浪潮下，或者黯然離場(chǎng)，或者順勢(shì)而上，企業(yè)主演繹著一出出生死沉浮的故事。
保定人柳舟（化名）關(guān)閉了位于安新縣的工廠，以招商引資項(xiàng)目的名義遷往外省；邯鄲人劉占紅新建了一個(gè)工業(yè)園區(qū)，吸納昔日的“散亂污”企業(yè)入駐；邢臺(tái)的“散亂污”企業(yè)負(fù)責(zé)人唐曉敏放棄了舊行當(dāng)，開始接觸全新的寵物食品領(lǐng)域……而觀望者們?nèi)栽趻暝衅诖昂棉D(zhuǎn)”的一天。
環(huán)保大地震
523個(gè)銹跡斑斑、形態(tài)各異的燃煤鍋爐矗立在邢臺(tái)市中心的一塊空地上，其間雜草搖曳，統(tǒng)一的褪色標(biāo)簽顯示著它們過去供給能量的對(duì)象，有敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)澡堂，也有化工廠、建材廠。
燃煤污染是造成河北大氣污染嚴(yán)重的重要原因。河北省要求，2017年10月底前，各市城鄉(xiāng)接合部和縣城全部淘汰10蒸噸及以下燃煤鍋爐。邢臺(tái)市提前四個(gè)月完成了全市2384臺(tái)10蒸噸及以下燃煤鍋爐取締工作。新的問題是，鍋爐數(shù)量太多，環(huán)保部門很難找到可以長(zhǎng)期堆放的地點(diǎn)。
和10蒸噸以下的燃煤鍋爐一樣，大部分依賴小燃煤鍋爐維持運(yùn)轉(zhuǎn)的“散亂污”企業(yè)也將成為歷史。所謂“散亂污”企業(yè)，大多數(shù)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，污染物排放很難達(dá)標(biāo)，有的甚至沒有土地、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)等手續(xù)。
1998年，28歲的唐獻(xiàn)強(qiáng)在麥田里搭了個(gè)棚子，架起鍋爐，開始制造板材。板坯鋪裝成型后，需要經(jīng)歷熱壓環(huán)節(jié)才能成為板材，這個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)用到膠粘劑，氣味非常刺鼻。彼時(shí)，唐獻(xiàn)強(qiáng)所在的邢臺(tái)市南和縣賈宋村，有許多人家從事板材行業(yè)。唐獻(xiàn)強(qiáng)回憶，判斷一戶人家經(jīng)濟(jì)條件如何，就看他家院子里有沒有冒黑煙，“冒黑煙說明在生產(chǎn)、有生意，不冒了說明沒生意”。
唐曉敏會(huì)開貨車，就跑起了運(yùn)輸，把賈宋村的板材運(yùn)到北京、天津。2010年，唐曉敏積攢了一些本錢，從院子里騰出3畝地，也成為了“散亂污”企業(yè)大軍中的一員。
邢臺(tái)市板材行業(yè)曾為一代人提供生計(jì)。邢臺(tái)板材加工業(yè)起步于上世紀(jì)80年代中后期，主要分布在開發(fā)區(qū)、橋東區(qū)、南和縣等地。經(jīng)過30多年發(fā)展，企業(yè)數(shù)量達(dá)2370家，從業(yè)人員16萬余人。邢臺(tái)市環(huán)保局一位工作人員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他父母過去就在板材廠打工，每當(dāng)寒暑假，他就跑到工廠去幫父母熬膠、裁板、壓材。
隨著“大氣十條”收官之年的逼近，加之重污染天氣頻現(xiàn)，2017年4月，原環(huán)境保護(hù)部從全國(guó)抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。“2+26”城市是指北京、天津及河北、山西、山東、河南等省的多個(gè)城市。
三個(gè)月后，通報(bào)顯示，督查涉及的3.2萬家企業(yè)中，存在環(huán)境違法問題的達(dá)到64%以上，尤其是“散亂污”企業(yè)問題、治污設(shè)施不完善等違法問題數(shù)量突出。監(jiān)管部門表示，9月底，不能進(jìn)行升級(jí)改造的企業(yè)一律要進(jìn)行取締關(guān)閉。到了冬季如果發(fā)現(xiàn)這類問題，不但要嚴(yán)格處理企業(yè)，還要追責(zé)地方政府。
“散亂污”整治在2017年被推向高潮，僅京津冀地區(qū)治理的“散亂污”企業(yè)就超過了13萬家。2017年，邢臺(tái)市集中整治完成5459家“散亂污”企業(yè)，比河北省要求的時(shí)間表提前了兩個(gè)多月。
過去，邢臺(tái)市東華路兩側(cè)有成片的板材加工廠，大貨車不斷往來，如今，這些廠房已夷為平地，有的地方種上了樹，有的地方覆蓋著一層綠色塑料膜。坐車經(jīng)過東華路時(shí)，邢臺(tái)市環(huán)保局宣教科科長(zhǎng)賈如琢向《財(cái)經(jīng)》記者回憶去年他經(jīng)過此處時(shí)的強(qiáng)烈震撼感，彼時(shí)“散亂污”整治工作剛完成，“兩邊的房子都拆平了，好像地震后一樣”。
環(huán)境政策放寬了？
唐曉敏的板材廠有八個(gè)工人，妻子負(fù)責(zé)管理日常事務(wù)，他負(fù)責(zé)對(duì)外銷售，每年能掙10萬元。得到整改通知時(shí)，他并沒當(dāng)回事，認(rèn)為環(huán)保只是“一陣風(fēng)”。
曾參與強(qiáng)化督查的環(huán)境執(zhí)法人員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“散亂污”企業(yè)生存能力極強(qiáng)，“隨時(shí)關(guān)停，隨時(shí)可以換個(gè)地方復(fù)工，就像打地鼠一樣打不完”。
為了防止“散亂污”企業(yè)“死灰復(fù)燃”，生態(tài)環(huán)境部要求各地方政府按照“兩斷三清”（斷水、斷電，清原料、清設(shè)備、清產(chǎn)品）的要求取締“散亂污”企業(yè)，使其不具備恢復(fù)生產(chǎn)的條件。
斷水?dāng)嚯姵闪藟旱固茣悦舻淖詈笠桓静荩财仁顾韺こ雎贰Ｄ虾涂h政府多次組織活動(dòng)，引導(dǎo)“散亂污”企業(yè)主轉(zhuǎn)行。唐曉敏趁這個(gè)機(jī)會(huì)到北京、上海等地參加展會(huì)，挖掘商機(jī)，最終他決定從事寵物食品加工行業(yè)。另兩位板材廠負(fù)責(zé)人也有此意，于是三人合伙成立了一家寵物食品公司。
感受到環(huán)保壓力后，在保定市安新縣從事金屬加工行業(yè)的柳舟關(guān)掉廠子，作為招商引資項(xiàng)目遷到了華北地區(qū)的一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。柳舟擴(kuò)建了工廠，同時(shí)提升了環(huán)保設(shè)施。這里環(huán)保政策相對(duì)寬松，當(dāng)?shù)卣埠芸隙ㄋ鶐淼姆鲐氉饔谩?
不過，最近柳舟感到一些不公平，他發(fā)現(xiàn)一些污染企業(yè)仍在保定生產(chǎn)，“踏踏實(shí)實(shí)做企業(yè)的都走了，留下的（‘散亂污’企業(yè)）是社會(huì)人，有本事的人”。
環(huán)保組織“空氣俠”的發(fā)起人趙亮曾在多地調(diào)研空氣污染問題，他也在保定發(fā)現(xiàn)了企業(yè)偷排現(xiàn)象。10月30日晚，他帶領(lǐng)《財(cái)經(jīng)》記者來到保定市清苑縣望亭鄉(xiāng)大望亭村，334省道北面的一家企業(yè)機(jī)器轟鳴，黑煙如同一朵巨大的蘑菇云籠罩在廠房頂端，空氣中散發(fā)著刺鼻的味道。趙亮發(fā)現(xiàn)這家企業(yè)位于“回”字形中心，廠區(qū)外面有兩圈圍墻，兩道圍墻之間隔著荒地和農(nóng)田，他摸索了一個(gè)多小時(shí)也沒有找到廠房的正門。
依舊存在的偷排行為讓柳舟對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管力度感到質(zhì)疑。唐曉敏昔日的同行們則盼望著邢臺(tái)市放寬環(huán)境政策的一天，他們?cè)诃h(huán)保浪潮中掙扎、猶豫，不斷向唐曉敏打聽近況，謹(jǐn)慎地計(jì)算著轉(zhuǎn)型成本。
對(duì)這些觀望者而言，2018年下半年似乎傳來了一些“好消息”。有自媒體發(fā)表文章稱，中國(guó)正在放松治理污染的力度，以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如2018年9月出臺(tái)的針對(duì)京津冀及周邊地區(qū)2018年-2019年秋冬季大氣污染治理的行動(dòng)方案要求，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度同比下降3%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于去年計(jì)劃中“至少15%”的下降幅度目標(biāo)。
10月31日，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓回應(yīng)了治污力度放寬的說法。他指出，下降3%的目標(biāo)是經(jīng)過專家、地方等有關(guān)方面反復(fù)研究的，是根據(jù)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)以及空氣質(zhì)量改善的進(jìn)程而確定的。“實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，壓力還是非常大的，任務(wù)也是非常艱巨的，認(rèn)為今年這個(gè)目標(biāo)設(shè)定降低了大氣污染防治力度，是對(duì)方案的誤讀。”
劉友賓說,去年P(guān)M2.5同比下降25%，“天幫忙”因素占三分之一左右，影響PM2.5濃度下降幅度在8.5%左右。今年，在正常氣象條件下，要保證空氣質(zhì)量同比不惡化，首先要通過“人努力”抵消去年“天幫忙”的下降比例，再加上今年秋冬季空氣質(zhì)量改善目標(biāo)3%，實(shí)際上，今年空氣質(zhì)量改善任務(wù)為11%以上。
此外，根據(jù)國(guó)家氣候中心預(yù)測(cè)，今年12月至明年2月，京津冀、汾渭平原的大氣擴(kuò)散條件與上年同期相比明顯偏差。綜上來看，完成今年秋冬季空氣質(zhì)量改善目標(biāo)3%任務(wù)相當(dāng)艱巨，大氣污染防治力度依然會(huì)很大。
掙扎和改變
碳素產(chǎn)品是鋼鐵生產(chǎn)所需的重要耗材之一。2017年8月，幾位在西南地區(qū)從事鋼鐵行業(yè)的福建商人接手了一家位于邯鄲的碳素廠，這家企業(yè)此前被列為“散亂污”，因此他們投入3000萬元進(jìn)行環(huán)保升級(jí)改造，原計(jì)劃2017年11月試生產(chǎn)。
來自南方的商人們忽略了一個(gè)影響生產(chǎn)的重要因素：2017年的秋冬季環(huán)境治理攻堅(jiān)方案明確要求“2+26”城市、多行業(yè)自當(dāng)年11月15日起全面開始執(zhí)行采暖季“停工令”。
“我們沒有采暖季的說法，到了這里才發(fā)現(xiàn)環(huán)境政策這么嚴(yán)厲。”華辰碳素有限公司副總經(jīng)理陳曾明說，2017年10月，縣政府要求該公司停工，直到今年4月份才恢復(fù)生產(chǎn)。
邢臺(tái)德龍鋼鐵有限公司的環(huán)保改造始于2012年，據(jù)該公司生產(chǎn)部部長(zhǎng)楊曉斌介紹，至今已投入20多億元用于環(huán)保改造。2017年7月，該公司被評(píng)定為國(guó)家AAA級(jí)旅游景區(qū)，定期向市民開放參觀。去年秋冬季，和其他鋼鐵企業(yè)一樣，該公司被要求限產(chǎn)50%左右，造成5億多元的經(jīng)濟(jì)損失。
今年情況有了轉(zhuǎn)變。秋冬大氣污染治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案明確指出，針對(duì)鋼鐵、建材、焦化、鑄造、有色、化工等高排放行業(yè)，取消統(tǒng)一的限停產(chǎn)比例，由各地制定錯(cuò)峰生產(chǎn)時(shí)間，嚴(yán)禁采取“一刀切”方式。
今年秋冬季，多地對(duì)鋼鐵、建材、焦化、鑄造、化工等高排放行業(yè)實(shí)施了差異化錯(cuò)峰生產(chǎn)。所謂差異化錯(cuò)峰生產(chǎn)，是指對(duì)不同行業(yè)特點(diǎn)、地域特征、環(huán)保處理能力的企業(yè)實(shí)行不同程度的限產(chǎn)。根據(jù)《邢臺(tái)市重點(diǎn)行業(yè)秋冬季差異化錯(cuò)峰生產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方案》，政府部門通過多項(xiàng)指標(biāo)對(duì)名單內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)，分為A、B、C三類，比如邢臺(tái)德龍鋼鐵有限公司被評(píng)定為A類企業(yè)，限產(chǎn)30%以下。邯鄲市將重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)分為A、B、C、D四類，華辰碳素有限公司被評(píng)定為A類企業(yè)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，取消統(tǒng)一的限產(chǎn)停工比例是環(huán)境政策放寬的信號(hào)之一。不過，多位環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜蚁颉敦?cái)經(jīng)》記者否認(rèn)了這個(gè)觀點(diǎn)。
綠色和平氣候與能源項(xiàng)目主任黃薇表示，今年的秋冬大氣污染治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案提到達(dá)到環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)的部分行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)可以不予限產(chǎn)，這其實(shí)是對(duì)付出較大環(huán)保改造代價(jià)企業(yè)的一個(gè)利好和鼓勵(lì)，也會(huì)是未來的一個(gè)大的趨勢(shì)。
2017年以前，號(hào)稱“標(biāo)準(zhǔn)件之鄉(xiāng)”的邯鄲市永年區(qū)聚集著近1.5萬家“散亂污”企業(yè)，其中9098為標(biāo)準(zhǔn)件企業(yè)，電鍍廢水直排，河水常年褐色。
一場(chǎng)整治風(fēng)暴過后，過半標(biāo)準(zhǔn)件企業(yè)被關(guān)停取締。原本從事標(biāo)準(zhǔn)件行業(yè)的劉占紅借鑒南方的模式，在永年區(qū)建了一個(gè)環(huán)保設(shè)施先進(jìn)的工業(yè)園區(qū)，租賃車間給那些“散亂污”企業(yè)主。這讓他在環(huán)保浪潮中轉(zhuǎn)危為機(jī)。
“散亂污”企業(yè)也逐漸嘗到了轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來的好處。一名企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，過去他的工廠沒有環(huán)保設(shè)施，氣味很大，地面總是濕漉漉的，入駐園區(qū)后，環(huán)保問題改善了，生產(chǎn)線由過去的人工操作轉(zhuǎn)換成自動(dòng)化操作，節(jié)省了許多人工成本。由于許多同行退出，他的生意也比過去好了。
和邯鄲一樣，多地投資建設(shè)工業(yè)園區(qū)來承接曾經(jīng)的“散亂污”企業(yè)，倒逼他們轉(zhuǎn)型升級(jí)。2017年，邢臺(tái)市南和縣投資2.6億元建設(shè)了天金工業(yè)園區(qū)。如今，唐獻(xiàn)強(qiáng)的新板材廠和唐曉敏的寵物食品廠都已進(jìn)駐。
“未來，仍堅(jiān)持挑戰(zhàn)現(xiàn)有制度、違法違規(guī)運(yùn)行的企業(yè)，要面對(duì)的環(huán)保罰金將越來越大；在環(huán)保升級(jí)改造上投資的企業(yè)則會(huì)通過增加企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方式使企業(yè)獲得收益。”黃薇說。
保爾森基金會(huì)(美國(guó))北京代表處執(zhí)行主任莫爭(zhēng)春認(rèn)為，“一刀切”是一個(gè)臨時(shí)性的行政命令，短期內(nèi)對(duì)改善空氣質(zhì)量行之有效，但這種效果是不可持續(xù)的，中央政府的改變正是意識(shí)到了“一刀切”非長(zhǎng)久之計(jì)。
邢臺(tái)市環(huán)保局工程減排辦公室主任董均鋒告訴《財(cái)經(jīng)》記者，去年秋冬季強(qiáng)制性錯(cuò)峰，全國(guó)水泥、鋼鐵、焦化、鑄造、碳素行業(yè)確實(shí)存在“一刀切”，比如，企業(yè)的治理水平是不一樣的，有的好，有的比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還低很多，但使用了同樣的政策。政策執(zhí)行過程中，產(chǎn)生了很多矛盾。
今年，董均鋒的壓力更大。他說，去年的全面停產(chǎn)更便于操作，今年的挑戰(zhàn)在于評(píng)估企業(yè)需要很長(zhǎng)時(shí)間，“一屋的學(xué)生，要決定誰上清華很難”。
黃薇認(rèn)為，按照去年和今年的情況來看，整個(gè)采暖季的治理和督查情況將與地方的績(jī)效考核直接掛鉤，這意味著地方政府有多方面理由去加速采暖季各企業(yè)的達(dá)標(biāo)監(jiān)管情況。
復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青說，過去幾年，中國(guó)在環(huán)境治理方面使用了約談、督查等大量行政手段、法律手段，解決了長(zhǎng)期以來欠下的歷史舊賬，這些高壓手段是非常必要的，否則不可能從根本上動(dòng)搖利益群體，也不能徹底改變?nèi)藗兊挠^念。如今該用的手段都用了，常規(guī)的制度建設(shè)已經(jīng)達(dá)到飽和狀態(tài)。接下來，要真正釜底抽薪地解決環(huán)境問題，從源頭解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題，就需要使用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，也就是提高環(huán)境成本，把它放進(jìn)企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)者的行為決策函數(shù)里。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，與命令型工具相比，達(dá)到同樣的環(huán)境目標(biāo)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具允許監(jiān)管對(duì)象多元的行為選擇，有助于降低政策成本，也更具有公平性。
比如以綠色金融政策工具為例，當(dāng)前從中央到地方都開始接受并重視金融機(jī)構(gòu)和金融工具與環(huán)保需求的對(duì)接，這意味著環(huán)境保護(hù)的金融通道也開始逐步建立和形成。
環(huán)境保護(hù)稅也是一種典型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具。這個(gè)工具的最關(guān)鍵之處在于，要將污染的成本與稅收相持平，也就是每單位的排污都必須按照其所造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)繳納相應(yīng)的稅收，以此來提高排污者的排污成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)在社會(huì)成本與收益上的平衡。
環(huán)境保護(hù)稅與其他環(huán)境保護(hù)的法律和規(guī)章有所區(qū)別，其實(shí)這是一種有彈性的“價(jià)格機(jī)制”，排污者可以在“多排污、多納稅”和“少排污、少納稅”之間進(jìn)行選擇，李志青說，事實(shí)上，正是這樣一種機(jī)制，可以激勵(lì)排污企業(yè)開展各種環(huán)保的技術(shù)改造以及生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。
應(yīng)該說，環(huán)境保護(hù)稅的初衷是給排污企業(yè)一個(gè)選擇的空間，只要稅制設(shè)置合理，可以促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)向相應(yīng)的綠色生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。
